近段时间，越来越多的机关、单位、餐饮协会加入到制止餐饮浪费的队列中。山西省机关事务管理局印发通知提出，机关食堂和公务接待酒店宾馆要推行N-1点餐模式，开展“光盘行动”。辽宁省餐饮烹饪行业协会、辽宁省饭店餐饮协会则发出倡议书，提出大型聚会餐厅可实行N-2点餐模式。

针对餐饮浪费行为，如何加强立法，强化监管?全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙近日介绍，全国人大常委会法工委将会同有关方面积极就加强制止餐饮浪费行为立法问题认真研究、深入论证，通过多种立法、决定等形式，对制止餐饮浪费行为作出具体明确规定，在粮食安全保障法和其他相关法律制定修改中分别作出有针对性规定。

制止餐饮浪费立法为何必要，又存在哪些立法难点，国外是否有可供借鉴的立法经验?如何将目前较分散，缺乏系统性的制止浪费行为的法律规定整合为专门法律?21世纪经济报道近日专访了北京大学法学院教授、中国法律史学会西方法律思想史研究会副会长兼秘书长徐爱国。

如何约束个人消费行为

《21世纪》：勤俭节约是中华民族的传统美德，但一般认为德与法存在着较为明确的界限，你认为制止餐饮浪费立法的必要性体现在哪里?

徐爱国：通过法律反对浪费行为，总结而言具有三重必要性。

首先，从政治层面，浪费问题成为我国当前社会面临的经济发展与资源协调较为突出的问题，而在此问题上，尚未有系统的法律规范予以约束，亟须对此进一步研究探讨。

其次，从历史经验上看，勤俭节约、反对浪费，是中华民族的光荣传统，通过立法确认延续节俭风俗，是中华传统的法律保障。

最后，从发展经济学上看，资源有限，为保持生态平衡，走可持续发展的道路，反对浪费是资源和能源绿色经济的要求。

现阶段，浪费问题最为突出的体现是食品浪费。当前我国人口众多，土地、粮食等资源供需不平衡，食品、粮食浪费现象普遍，就使得厉行节约、反对食品浪费成为社会关注的焦点。因此，通过立法规范食品浪费问题具有现实可行性。

《21世纪》：然而，在现代权利理念下，立法制止餐饮浪费，尤其是个人消费领域的餐饮浪费，如何避免公权不当介入私权领地?

徐爱国：通过法律规范来遏制或者禁止浪费，在反对国有资产浪费以及社会公共资源的浪费方面，能取得较好效果。原因在于，法律可以为国家机关、事业、国有企业及其人员设定法律责任。对公权力机关的消费行为而言，其与公权力的行使紧密相关，过度消费以致浪费属于滥用公权力，损害社会公众利益，因此应当予以规范。

但是，现有反对私有财产浪费、遏制个人铺张浪费法律相对不力。其原因在于宪法所规定的个人财产所有权，就包括个人对自己私有财产的自由占有、使用、收益和处分的权利，个人可以随自己意愿任意处分合法所有财产。以法律直接禁止个人浪费，法律依据略显不足。此外，对国家机关、事业单位和国有企业以及工作人员设定责任容易贯彻和实施，但对于私人个人消费进行监控，手段有限。

这种情况下，如何理解制止餐饮浪费立法的法理依据?实际上，在一些西方国家的立法中，正当处分个人财产不受法律的限制，但是极端或非正常的浪费个人财产，比如吸毒、赌博和酗酒也会被追究刑事的责任，不恰当的浪费行为，也会受制于民事法律规范，比如法律资格的剥夺、行为能力的限制和财产信托的设定。

个人的消费行为属于个体对所有财产行使自由处分行为，法律无权干涉，但恣意的消费以致浪费易导致社会公共资源的耗费，某些浪费行为也易产生环境污染的问题，应对此予以一定的限制。法律对浪费行为的约束，背后的法律理念在于，虽然个人消费是自由自愿的，但资源却是整个人类及子孙后代共同享有，因此有必要约束人恣意浪费的欲望及行为。在此前提下，立法可转换思路，由禁止浪费转而倡导绿色、循环消费。

越来越多的机关、单位、餐饮协会加入到制止餐饮浪费的队列中。

直接规制与间接调整

《21世纪》：国外是否有制止餐饮浪费立法的经验可供借鉴?

徐爱国：我们查阅了食品方面国外的立法，专门的餐饮浪费的立法，只存在于法国和意大利。有趣的发现是，专门食品反浪费立法，都来自喜欢美食的国家。

从内容上看，法国的反食品浪费法，是一部小型的行政法规。立法的出发点还是食品的有效利用，从食品的加工到商业零售，再到普通的消费者，每个环节都有相应的法律措施。比如，快过期的食品分发穷人，过期的食品用作肥料，浪费主体予以罚款，都来自法国的反食品浪费法。

另外，食品安全与食品浪费法律的阶位不同。食品安全法律比较健全，食品浪费法律规定相对薄弱。食品安全与药品安全，会放在一个法律阶位上;食品浪费则与移风易俗，更多归为一类。毕竟，食品安全危及生命健康，法律涉足较深。食品浪费，道德的要求多于法律的要求。

《21世纪》：如果制定一部制止餐饮浪费的专门法律，你认为这部法律规制的主体和原则应该是什么?

徐爱国：通过对食品浪费行为分析，实施食品浪费行为的主体可分为四类：其一，公权力机关的浪费，体现为因公浪费，公款吃喝;其二，事业单位的浪费，典型体现为高校、机关食堂的浪费问题;其三，企业主体的浪费，体现为超市等食品销售部门的食物浪费以及饭店、餐馆等餐饮行业的食物浪费;其四，个人食品浪费问题，在当前中国，典型体现为农村婚丧嫁娶大摆筵席的浪费以及个人的恣意浪费。

对不同主体食品浪费问题的规范措施可从三个维度出发：禁止食品浪费的直接规制;以税收调节等奖惩制度的间接调整;由过度浪费转向绿色消费的鼓励引导。

这部专门法的一般原则应该是预防浪费，救济贫民，动物食用，回收利用。确立反食品浪费之政府的责任，以行政规章和执行机构的设置来付诸实施。设立食品加工制作流通销售企业的责任：餐饮业定量化配置，将食品制作量与顾客量挂钩，设定浪费量的上限，如同碳排放量的制度。

《21世纪》：在现代经济活动中，浪费是一个范围较广的概念，除了餐饮浪费，社会上还存在能源浪费、过度医疗等浪费行为，你认为反浪费立法是应该制定一部反浪费法，统一规制各种浪费行为，还是应该在各专门领域立法中写入反浪费内容，进行分散立法?

徐爱国：这一点上，浪费立法类似于环境资源立法、财税立法和医事立法。法学界的一个新的名词是“领域法”，也就是一个“议题”发生的一个法律部门。

传统的看法是，法律部门的根据是同一类社会关系。对同一类社会关系的调整，构成一个法律的部门。领域法的概念则不同，它侧重于一个“事件”，但这个事件会涉及到多种社会关系。

遵循这个思路，反浪费法于是有狭义和广义之分。简单与及时的做法，是从单行法入手，一事一议，这是狭义的分散立法。如果将反浪费法定位于绿色生活和可持续发展这样的国家方略，那反浪费法则是一项大的法律工程，食品浪费、药品浪费、能源浪费、生产力浪费，都可以纳入其中，这是广义的统一反浪费法。

前者是近景，后者是远景。到有广义统一的反浪费法的那一天，我们才可以重提“贪污与浪费是极大的犯罪”响亮的口号，因为在这个意义上，反贪污与反浪费在法律上才有了同等的角色与地位。

用税收遏制过度浪费

《21世纪》：对公权力机关和事业单位浪费的规制，目前已经有了较多的制度手段，似乎规制的重点应该是对企业和个人的浪费?

徐爱国：作为食品的销售商，超市等零售部门是食品的重要流通场所，也是食品浪费的主要发生地。有鉴于此，可建立剩余食品的多层级循环利用体系。食品零售部门可按照循环经济理念，变“消耗”资源为“循环”资源，从四个层面对剩余食品进行利用。

首先，降价销售。对即将过期、贴错标签的食品及时发现，在保证食品质量安全的情况下，予以适当处理，降价销售。

其次，救济穷人。对由于商业或者外观美感等原因滞销或临近有效期的食品，或者只是略微超过保质期的食品，完全符合卫生标准的，可要求食品供应商以捐赠方式通过社会福利机构分配给贫困居民食用。

再次，用作饲料。对已过期，或因保存不善等因素使得食品不适宜人类食用的食品，通过食品加工处理的方式转为动物食品实现增值。

最后，转化为肥料或能源。对于动物亦不宜食用的食品，通过生物降解等方式转化为农用复合肥料或者能源。

《21世纪》：剩余食物的循环利用，如何保障食品安全?

徐爱国：这就需要强化两个方面的监管内容。其一，加强对相关食品卫生安全监督，严禁将已过期的食品予以更换包装或标签的方式重新销售，一经发现，依照《食品安全法》的相关规定予以行政处罚;

其二，建立监管措施，对食品零售企业的剩余产品予以监控，丢弃超出一定标准数量食品或者未按规定丢弃可利用食品的企业可予以行政处罚，或者对贯彻执行的企业予以税收减免的间接规制措施。

以税收杠杆将过度浪费纳入征税范围，或者对按照循环利用体系有效利用食品的企业减税优惠，这些方式可以促进食品零售企业对食品的循环利用。

无论是何种税收，都对消费行为产生着影响。浪费也是一种消费，通过税法遏制浪费，乃是税法的附带成果。酒精税、烟草税与博彩税有时候被称为“邪恶之税”，此种高额的税收，有利于人们远离浪费恶习。即使不能阻止酗酒、吸烟和赌博的恶习，也可以通过高税率来加大消费的成本，减少浪费的总量。

从各国立法例看，过度包装，德国法征收包装和处理税;住宅闲置，法国法有闲置房产税;享受烟酒、珠宝和化妆品，各国都有奢侈品税。

同时，还应该发挥行业协会自治功能。引导行会制定行会公约，对过度浪费行为予以内部惩戒，建立食品采购、加工、包装等的行业标准以规范企业行为。

《21世纪》：对于个人日常用餐的过度浪费以及婚丧嫁娶的大操大办，是否有必要将现在倡导的新风尚入法?

徐爱国：通过立法规制浪费行为正是对节俭之优良传统的确认及延续。可考虑立法倡导绿色、循环消费，引导消费者按需用餐。对于节俭用餐的顾客设立信用积分制度，提供用餐优惠等措施鼓励引导消费者合理消费，不过度浪费。

针对农村婚丧嫁娶宴席大操大办的问题，当前，村委会等作为群众自治机构，可引导村委会对于本村内婚丧嫁娶宴席规格出台标准，建立《村规民约》，奖励节俭办宴席行为，引导民众理性消费，改良社会风俗。( 王峰)

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